Le FMI publie une évaluation de la transparence des finances publiques de la Tunisie

Le Fonds Monétaire International a publié, le 07 novembre 2016, un Rapport d’assistance technique basé sur une étude d'évaluation de la transparence  des finances publiques en Tunisie, réalisée en mai 2016. Préparé par la mission FMI, en étroite collaboration avec ses principaux interlocuteurs au sein du ministère des Finances et des autres organismes, ce rapport donne une analyse des pratiques en Tunisie sur la base du nouveau Code de transparence des finances publiques du FMI.

Ainsi, au regard des 36 principes du Code de transparence des finances publiques du FMI, les pratiques tunisiennes sont considérées comme élémentaires, satisfaisantes et avancées pour 11, six et quatre principes respectivement ; 14 principes sont non observés et un principe (risques environnementaux) est considéré non pertinent. L’analyse des pratiques en Tunisie présentée ci-dessous se décline en trois volets : (i) information financière ; (ii) prévision financière et budgétisation ; et (iii) analyse et gestion des risques budgétaires.

Selon le rapport,  La particularité tunisienne réside dans le fait que l’information existe mais est fragmentée dans les différents services et les analyses disponibles sont souvent réalisées à des fins internes. Beaucoup d’indicateurs peuvent être améliorés à court terme et sans bouleversements des procédures. Les atouts des pratiques tunisiennes incluent :

 L’ensemble des rapports financiers produits pour les administrations publiques est centralisé au niveau du ministère des Finances par la Direction Générale des Ressources et Équilibres (DGRE) qui publie les statistiques de finances publiques (SFP) conformément aux normes spéciales de diffusion des données (NSDD).

 Les SFP présentent les recettes et les dépenses selon une nomenclature administrative, fonctionnelle et économique et sont publiées dans les rapports du FMI.  Un certain nombre de rapports infra-annuels sont produits et publiés à l’intervalle mensuel, trimestriel ou semestriel avec notamment le rapport semestriel de l’exécution du budget qui présente des données comparables entre les résultats de l’exécution budgétaire et les prévisions.

Toutefois, des insuffisances significatives existent entre les bonnes pratiques internationales et la situation actuelle en Tunisie et requièrent des réformes dans plusieurs domaines :

 Les SFP sont produites pour les administrations publiques (représentant plus de 40 pourcent du PIB), à l’exception des entités extrabudgétaires qui comportent les établissements publics à caractère non administratif (EPNA) et administratif (EPA) et les fonds spéciaux. Ces 2 061 entités extrabudgétaires représentent 2,1 pourcent du PIB (selon une estimation de la mission).

 L’information financière pour les autres entités du secteur public, en particulier les sociétés publiques dont le budget représente 38 pourcent du PIB, est partielle ou inexistante.

 Des rapports analytiques sur l’encours de la dette publique (qui représente 48,5 pourcent du PIB) et sa composition sont régulièrement produits et publiés, mais il n’existe pas de vue globale de la valeur nette matérialisée par la préparation et publication d’un bilan, que ce soit pour l’administration centrale ou l’administration publique. La valeur nette financière négative du secteur public tunisien est particulièrement élevée et représente 86,8 pourcent du PIB. Elle est due à un total du passif du secteur public de 160,3 pourcent du PIB tandis que les actifs financiers ne représentent que 73,5 pourcent du PIB.

 Il n’existe pas de statistiques sur les dépenses fiscales dont l’impact pourrait être considérable en Tunisie. Une estimation porte, à titre d’exemple, l’impact budgétaire des exonérations de TVA, considérées comme une partie des dépenses fiscales, à 0,9 pourcent du PIB.

Le  rapport fournit plusieurs recommandations visant à renforcer la couverture, la qualité et la diffusion de l'information financière afin d’améliorer d’avantage la transparence des finances publiques. Les principales recommandations sont les suivantes :

 Préparer des rapports consolidés de la situation financière du secteur public, comprenant dans un premier temps, la constitution d’un bilan financier pour lequel l’information est disponible (recommandation 1.1).

 Réduire les délais de clôture des comptes en respectant la durée légale de la période complémentaire, renforcer la procédure de rapprochement des comptes bancaires avec la comptabilité et encadrer un calendrier de production des comptes par la règlementation (recommandation 1.2).

 Publier en annexe du projet de loi de finances la liste des dépenses fiscales et l’impact de leur manque à percevoir sur les recettes de l’Etat.

Les pratiques en termes de prévisions financières et budgétaires en Tunisie sont pour l’essentiel considérées comme élémentaires ou satisfaisantes, parfois même avancées, au regard du Code de transparence des finances publiques du FMI. Sur un horizon de court terme, les prévisions sont faites à partir de données fiables par des équipes compétentes même si la volatilité de l’environnement politique et économique de ces dernières années a donné lieu à des écarts plus marqués que d’habitude. Des améliorations importantes du cadre juridique et de l’information budgétaire sont aussi engagées, avec la préparation d’un nouveau projet de loi organique du budget (LOB).

Ce point aussi toutefois, le rapport identifie des insuffisances significatives qui mériteraient d’être comblées, tant en matière de périmètre que d’horizon.

 Les principaux problèmes de transparence des prévisions financières se situent à la périphérie du budget de l’Etat central : les budgets annuels des organismes de protection sociale ne sont pas communiqués, y compris dans la documentation budgétaire.

  L’horizon de prévision de l’ensemble des finances publiques, y compris celles des administrations centrales, reste limité à l’année (particulièrement durant la transition politique qu'a traversé le pays), malgré le développement progressif, mais encore trop modeste des Cadres de Dépenses à Moyen Terme (CDMT) et des budgets programmes.

 Bien que le rapport de présentation de la loi de finances contienne de nombreuses orientations qualitatives sur la politique et les priorités budgétaires et les principaux agrégats budgétaires pour l’année à venir, aucun objectif chiffré de politique budgétaire de moyen terme n’est explicitement et formellement fixé.

Les principales recommandations pour renforcer les prévisions financières et la budgétisation sont les suivantes :

 Intégrer les budgets des caisses de protection sociale dans les lois de finances annuelles, en annexant les budgets des trois caisses de protection sociale dans la documentation budgétaire avec une note de présentation indiquant notamment les liens financiers entre les différentes caisses ainsi que l’ensemble des concours directs et indirects apportés par l’Etat (recommandation 2.1).

 Améliorer la qualité des prévisions financières par la prise en compte, dans un cadre global, de l’ensemble des interactions entre les différentes variables macroéconomiques susceptibles d’influencer les agrégats budgétaires et la mise en place d’une procédure d’évaluation indépendante (recommandation 2.2).

 Affirmer explicitement une politique budgétaire de moyen terme, ce qui impliquerait d’adopter régulièrement des objectifs chiffrés de recettes et de dépenses globales ainsi que des cibles de déficit et de dette, pour l’ensemble des administrations publiques et sur une période couvrant au minimum trois années.

Par ailleurs et au-delà des risques macroéconomiques, l’Etat tunisien est exposé à différents risques pouvant affecter les prévisions financières et budgétaires. Une liste non exhaustive de ces  risques comprend :

 Les risques affectant les recettes fiscales de l’Etat sans lien direct avec les déterminants macroéconomiques comme l’impact d’une baisse du tourisme (liés au risque sécuritaire)sur les finances publiques.

 Les risques liés à la gestion des actifs et des passifs de l’Etat. Les risques liés aux actifs de l’Etat, comme les prêts du Trésor ou les prêts rétrocédés, peuvent entraîner des coûts significatifs en cas de non-remboursement des prêts. Ces risques incluent aussi ceux liés à la détention d’entreprises publiques ainsi que ceux liés aux participations directes de l’Etat.

 Les risques liés aux passifs éventuels de l’Etat, notamment en termes de garanties, y compris la dette extérieure et la dette intérieure garanties par l’Etat  (plus de 10 et 1,4 pourcent du PIB respectivement en fin 2014), et l’exposition de l’Etat au secteur financier (20 pourcent du PIB).

 Finalement, les risques de moyen-long terme liés à la soutenabilité du système de sécurité sociale. La CNRPS a enregistré un déficit de 0,3 pourcent du PIB en 2014 et le déséquilibre financier est estimé à 15,9 milliards de DNT en 2040 (18 pourcent du PIB en 2015).

 Les risques liés aux entreprises publiques. L’absence de transparence concernant le suivi de performances financières des 104 entreprises publiques crée des risques financiers considérables pour les finances publiques tunisiennes. A titre d’exemple, pour les 28 plus grandes entreprises, les subventions de l’Etat sont passées de 2,7 milliards de DNT (4,3 pourcent du PIB) en 2010 à 6,5 milliards de DNT (9,2 pourcent du PIB) en 2012, soit une augmentation de plus de 140 pourcent en deux ans.

Des améliorations significatives, tant dans l’analyse que dans la publication, sont nécessaires pour mieux appréhender et gérer les risques budgétaires. Il est recommandé de :

 Elaborer un scenario alternatif de prévisions macroéconomiques et étendre l’analyse de sensibilité pour intégrer les interactions entre les différentes variables macroéconomiques (recommandation 3.1).

 Procéder à une analyse de la soutenabilité des finances publiques à moyen et long terme, en prenant en considération : (i) l’évolution de la dette extérieure ; (ii) le régime de sécurité sociale de la fonction publique ; et (iii) autres pressions (démographiques, sécuritaires, etc.)

 Procéder à la mise en œuvre d’un cadre consolidé de suivi et d’analyse des risques financiers pesant sur le bilan de l’Etat. Ce cadre doit notamment s’appuyer sur : (i) une vision consolidée des actifs et des passifs de l’Etat ; (ii) un suivi plus étroit des risques liés aux garanties accordées par l’Etat ; (iii) un suivi plus étroit des entreprises publiques, et notamment des banques publiques ; et (iv) un suivi des engagements auprès du secteur financier.

Télécharger le rapport du FMI